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略论民政工作发展规律(转)
作者:admin        日期:2011年03月17日

略论民政工作发展规律  
南京市民政局 张良礼  

    摘要:为了适应我国经济社会发展新形势对民政工作的要求,不断提高民政工作为民服务水平,充分发挥民政工作在构建和谐社会中的基础和动力作用,我们需要追寻历史足迹去探究民政工作发展规律。民政工作不变的基本内涵是维护社会稳定,服务职能不断强化并最终取代管理职能,民政工作的地位会随着社会发展观的变动而变动,民政工作运作随着经济的发展而发展和社会文明的进步而进步,民政工作管理日趋科学化、规范化等等,这些都是民政工作发展过程中的基本规律。探寻规律是为了指导实践,我们要在把握民政工作发展规律的基础上推进民政工作的发展,开拓民政工作的新局面。
    关键词:民政  发展  规律   




    规律是指事物发展过程中本身所固有的本质的、必然的、稳定的联系。规律是普遍的、客观存在的。民政工作在其发展过程中也存在着不以人的意志为转移的客观规律。马克思曾经说过:“人类认识和运用客观规律,既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段,但是它能够缩短和减轻分娩的痛苦。”正因为如此,我们需要去探寻和把握规律。
    民政工作发展规律的探寻,是经济社会发展新形势对民政工作提出的客观要求,是充分发挥民政工作在社会主义和谐社会构建过程中的基础和动力作用的必要举措,是推进民政工作的改革,实现民政工作的跨越式发展的必然要求。时代在发展,社会在进步,民政工作要与时俱进,开拓新局面,实现跨越式发展,就必须深入探寻民政工作发展规律。
    一、时代发展呼唤探寻民政工作发展规律
    处于社会转型时期的民政工作与过去相比,面临的发展背景更为复杂,外界影响因素更为繁多,肩负的任务更为重大。在这个时期研究民政工作发展规律,理清民政工作发展方向,显得尤为重要和迫切。
    (一)转型时期出现的新情况新问题要求探寻民政工作发展规律
    在新的时期,随着市场经济的发展,改革开放的推进,我国社会出现了一些新的情况:社会发展目标由经济目标一马当先转为与社会目标并驾齐驱,社会治理方式由一元治理转向政府企业和第三部门多元治理,社会结构由总体型走向分散型,社会组织方式由单位社会转向社区社会。这些情况的出现必然会导致一些新问题的出现,比如社会治理方式变化后我们如何处理三大治理主体之间的关系,由单位社会转向社区社会之后我们如何加强社区建设等等。新情况与新问题的不断涌现是转型时期社会发展的一大特点,这使得社会发展呈现出复杂性易变性的特征。作为产生于社会、又作用于社会,与社会发展息息相关的民政工作也必然会出现类似的情况。社会发展过程中的新情况和新问题也对民政工作的发展提出了要求,我们要应对这些新情况和新问题,把握社会发展过程中的不定因素,就必须去探寻民政工作发展规律。规律是变动不居的现象中相对稳定的联系,只要具备一定的条件,某种合乎规律的现象就会重复出现,我们只有找到了规律,才可以以不变应万变,探寻民政工作发展规律,是转型时期社会发展的客观要求。
    (二)社会主义和谐社会的构建需要探寻民政工作发展规律
    民政工作历来就在社会发展过程中起着稳定机制的作用,在各个历史时期都扮演着不可缺少的角色。在构建和谐社会的今天,民政工作的地位和作用就更为重要。民政工作除了具有调节社会矛盾、体现社会公平的稳定作用外,还在营造良好有序的社会环境、促进经济发展方面,在倡导传统美德、树立社会主义新风尚方面,在维护人民群众基本生活权益和民主权利等方面具有重要的推动、导向和维护作用。因而,除了发挥稳定机制之外,同样也发挥着十分明显的动力机制作用。
    民政工作是构建社会主义和谐社会的基础和动力,是实现和谐社会的重要载体。为了充分发挥民政工作在构建和谐社会过程中的作用,早日实现和谐社会的理想蓝图,我们需要探寻民政工作发展规律。只有找准了民政工作规律,才能总结出科学的工作方法,提高民政工作效率,加快构建社会主义和谐社会的步伐,也只有找准了规律,才能更好的推动民政工作朝着合乎规律的方向发展,使每一项工作的展开都能成为和谐社会构建的有效积累,而不是昙花一现甚至是和谐社会构建的包袱,因此,和谐社会的构建需要探寻民政工作发展规律。
    (三)民政工作自身的改革发展需要探寻民政工作发展规律
    新时期民政工作面临着新形势新任务,而加快各项民政工作的改革,实现民政工作的跨越式发展则成为新时期民政工作开展的当务之急。随着市场经济的进一步发展,各项改革正在全面深化,这一形势对民政工作的改革也提出了新的要求。我们要实现民政工作的跨越式发展,就必须要深化改革,而探索民政工作的发展规律,找出民政工作发展过程中本质的必然性的东西,用它们来指导民政工作改革,就会取得事半功倍的效果。认识规律、遵循规律,是科学认识观的基本原则。
    民政工作也有其发展规律,认识、把握、遵循和运用这些规律,是科学领导方法的要求,也是做好民政领导工作的重要前提。民政工作者尤其是领导者一定要探索民政工作的发展规律,站在全局的角度来指导民政工作的改革大业。只有找准了规律,才能明确民政工作发展的基本趋势,才能明确改革的基本方向。找准了规律,我们的改革才能少走或不走弯路。找准了规律,我们可以好好的利用规律,创造条件让民政工作的改革在遵循规律的前提下顺利进行,让民政工作在构建和谐社会的舞台上更好的扮演自己的角色同时实现自身的跨越式发展。

    二、探究民政工作发展规律
    民政工作源远流长,夏商时期就出现救灾赈荒以及优抚等民政工作,西周时期出现了民政机构雏形。公元1064年,司马光把“民”与“政”合二为一,出现真正意义上的“民政”一词。至清朝,出现了“民政部”这一专门职能部门。在民政工作发展的整个历史过程中,内容有增有减、地位有高有低、机构有分有合,但在这些变化的背后,总有一些内在的本质的必然的稳定的东西值得我们去把握,把这些梳理出来就是民政工作发展的基本规律。
    综观民政发展的历史,民政工作发展的规律主要有以下几方面。
    (一)民政工作内容的发展规律
    不管哪个历史时期,民政所从事的工作总是纷繁复杂,并且在不同的历史时期民政的内容也不尽相同,有时甚至差异较大。对民政工作繁杂的内容进行粗略归类,大致可以分为以下三种:一是在特定的历史时期出现且完成使命后便退出历史舞台的内容。新中国建立初期,为肃清旧社会所留下来的不良社会风气与习俗而进行的禁烟禁毒、封闭妓院、改造Ji等工作就是特定历史时期的产物;二是与国家共命运而需长期存在的内容。如基层政权建设、行政区划、优抚安置等工作只要国家存在,这些工作就必然存在,只有等进入共产主义社会国家不复存在之时才没有必要进行此类工作。三是国家消灭进入共产主义社会后仍将存在的内容。如灾害救助、社会救助、婚丧习俗的改进、社会福利等等,只要人类存在,这部分内容就会存在,只是那个时候的民政工作将不再是政府工作的一部分,而是演变成社会服务的范畴。
    纵观历史上民政工作的内容,始终超不出以上三种类型,但是在不同时期有不同的表现,考察这些内容的变化,可以看出:
    1、民政根本的性质与任务决定民政工作的基本内容
    解决民生问题、规范社会秩序、缓解社会矛盾,民政一开始就以这样的面貌出现,历经社会变革而不变,成为民政工作始终不变的内涵。所以救灾救济、优抚等始终是民政工作的基本内容,只不过随着社会的发展特别是社会需求的变化,在具体的内容和表现形式上有所不同,今天的城乡低保、五保供养、危房改造、综合救助等都是在原有基础上的新拓展。今后对流动人口尤其是长期进城务工人员的救助保障,可能也会提上新的日程。
    2、民政这一概念的宽泛性影响民政的工作内容
    对于公安、税务、教育、卫生等部门,即使是一个从未听说过这些部门的人,也能从名称上大体猜出他们工作的主要内容,但是如果不了解、不接触民政,却很难从字面上说出民政工作内容,这主要就是因为民政这一称呼的宽泛性。历史上,有人对民政这个概念做过解释,认为民政就是“政民”,即对老百姓的事务进行管理,考察民政的历史,也不难看出,所谓民政就是涉及“民”的政务,在古代涉及“民”的政务主要就是救灾救济、优抚、人口与户籍管理、行政区划以及风俗礼仪等,所以就把这些工作叫做民政。此后,凡是涉及“民”的政务不断归于民政之下,这也就是历史上把减税赋税、禁烟禁赌交于民政的主要原因。基层政权一会儿交于民政、一会儿又脱离民政,解放后,把民办非企业单位的登记管理交于民政也同样出于这一原因,至今,当一项工作在政府序列找不到对应部门时便交于民政,当一项工作成熟时,脱离民政独立运作或划交其他部门,同样是由于民政这一概念的宽泛性。
    3、社会分工的变化也改变民政工作的内容
    解放初期,作为管理民政的政府部门——内务部,承担了很多的职能,随着分工的细化、政府部门增加,先后将土地征用、户籍、国籍、民族、宗教、华侨事务等工作移交其他有关部门。但同时增加了殡葬管理、残疾人事业、社会福利生产等工作。80—90年代又增加军队离退休干部安置、地名管理、社会福利有奖募捐、双拥共建、社区服务、农村社会养老保险,并代管老龄等工作,随着社会分工的变化,这些工作在今天已有所改变,今后还会有新的变化。
     (二) 民政工作职能的发展规律
    职能是民政机关依法管理公共事务过程中所具有的职责范围和功能,是民政行为的方向和基本任务。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府的四项主要职能,作为政府的组成部门,民政的职能主要是社会管理和公共服务。公共管理是指运用人民赋予的行政权力对社会事务进行计划、组织、调节和监控;公共服务是指借助行政资源为社会提供市场和社会自身无法提供的公共产品,尤其是环境优化、资金支持、基础设施建设以及平台搭建等。
    1、社会管理和公共服务始终是民政的职能和角色定位
    民政工作是政府工作的一部分,民政部门作为政府部门之一,必然具有管理职能,从西周时期民政工作产生之初起这一职能就存在。民政工作的管理职能与国家共存亡,只要国家存在,管理职能就会存在并发生作用,只不过在剥削阶级占统治地位的社会,民政工作的管理是为维护阶级统治服务,在社会主义社会,民政工作的管理则是为人民服务。所以社会管理和服务的职能角色始终存在。但是,长期以来,我们对民政的这一角色定位却并不明确,有人认为民政就是社会救助保障,但是救助保障并不能涵盖民政工作的全部;也曾经把民政工作定位为“三个一部分”,但是这种定位又欠缺角色定位的一元统揽性。现在应该旗帜鲜明把民政角色定位为社会管理和公共服务。既然是社会管理和公共服务,目前很多工作的理念和方式可能都要相应调整。比如,对社会救助,民政就应该是管理社会救助的部门,而不是具体、直接从事社会救助,也就是说,相关社会救助要旗帜鲜明交于有关部门,有些要采取委托、代理、合同等形式交于民间组织去实施,比如家庭收入状况的调查与评估、社会互助包括临时救助等都可以交于民间组织,农村五保供养也可以引入社会力量参与,民政则集中精力制定发展规划、制定相关政策,通过政府购买服务等多种手段,管理规范竞争秩序和工作行为,确保困难群众的合法权益不受损害。
    2、民政工作社会管理职能总体上不断弱化
    尽管民政社会管理的职能始终存在,但是从整个历史进程来看,随着社会自我管理力量的壮大、随着法制建设制度建设和政府职能的转变,民政社会管理的职能经历着一个由强到弱的发展过程。在剥削阶级社会,民政社会管理作为维护阶级统治的重要工具,自上而下对老百姓实行专制统治,强行灌输统治者的意志,对社会实行强权控制,管理的职能登峰造极,没有民主可言,基本上也很少有公共服务;计划经济时代,社会管理的范围无所不包,权力渗透到社会的每个角落,但是管理的职能已经有一定程度的弱化,人民当家作主,“大家的事大家办”,使管理更加民主,淡化了强权色彩;随着市场经济的发育,社会管理在范围上已经从“无限管理”转向“有限管理”,从直接管理、具体管理转向间接管理、宏观管理,在管理的手段上,不在仅仅依靠行政手段,而是行政、经济、法律和社会手段的综合运用,从管理的主体上,从民政的单一管理逐步转向与民间组织和基层群众合作管理,特别是随着政府职能的转变,更加注重公共服务职能的发挥,填补市场失灵的空间。今后可以预见,民政社会管理在完成政企分开后,将在政社分开、政事分开上进一步突破,将社会可以自我调节和管理的事务进一步交于民间组织和基层自治,实现社会自主管理,将一些事业单位重新转并到有关政府部门,一些回归或改制为民间组织,一些完善成为面向社会的独立的事业法人。此外,在民政内部实行决策与执行职能相对分离,建立一些专司执行职能的独立机构,如救助机构、婚姻登记机构等,按民间组织的方式运做与管理,也不是没有可能。
    3、民政工作公共服务职能总体上不断强化
    不论是历史上的民政事务还是我们现阶段的民政工作,都是以人民为对象,民政工作天然具有群众性、社会性,正因为如此,民政工作不可避免的扮演着服务者的角色,具备服务的职能,只是内涵不同而已。民政工作的服务职能随着民政工作的产生而产生,不因国家的消亡而消亡,反而会不断地强化,这是一条客观规律。
    社会主义社会民政工作的服务职能与剥削阶级占统治地位的社会相比,是一种强化。社会主义社会民政工作的服务职能达到了主观与客观的统一,而阶级社会服务职能只是剥削阶级主观上为维护自身统治地位采取措施导致的客观结果,在某种程度上可以说是主观与客观相背离产生的结果。社会主义社会民政工作的服务职能与阶级社会相比,已经由一种隐性职能发展成为一种显性职能。
    4、公共服务职能最终将取代社会管理职能
    在未来的社会里,民政工作的服务职能将继续强化。根据马克思 的政府服务社会、服务人民群众的思想以及社会主义的核心价值是“一切权利属于人民”的基本观点,建立服务型政府是社会主义国家的应有之义,再加上改革开放以来形势的发展也要求加快建立服务型政府。政府向服务型政府转变,民政职能也必然加快转变,特别是作为与国家相伴而生的管理职能,随着国家的消亡、进入共产主义社会后,管理职能将不符存在,而完全被服务职能所取代。
    (三)民政工作地位的发展规律
    民政工作产生于社会、作用于社会、受制于社会、融合于社会,民政工作本身与社会密切相关,民政工作地位的变化发展更是随着社会发展观的变动而变动。社会发展观决定民政工作的地位,民政工作地位也反映着社会发展观。民政工作地位的发展规律具体表现在以下几点。
    1、当社会发展突出社会目标的时候,民政工作处于社会的中心圈,受到了足够的重视
    我国古代社会在这一点上比较明显。古代社会是自给自足的自然经济社会,实行重农抑商政策,不存在所谓的经济职能部门,倒是民政工作在西周时期就出现了民政机构雏形,在清朝出现了“民政部”这一专门职能部门,这是统治者要维护他的统治地位的需要。
    2、当社会发展突出经济目标的时候,民政工作在社会发展中就仅仅处于从属地位
我国改革开放初期,一切以经济建设为中心,一切工作都必须为经济建设服务,社会发展及其强调经济目标,那个时候的民政工作在社会发展中的角色就只能是充当经济发展的配角,为经济建设的顺利进行创造条件。
    3、当社会发展把经济目标与社会目标同等兼顾的时候,民政工作则有发挥作用的广阔天地
    我国目前的社会,社会目标由配角走向前台,经济目标由一马当先转为与社会目标并驾齐驱,科学发展观、构建和谐社会已经成为社会发展的主旋律,在这样的时代背景下,党中央高度重视民政工作在构建和谐社会中的重要作用,这为民政工作的发展带来了前所未有的机遇。
    (四)民政工作运作的发展规律
    民政工作的运作随着经济的发展与社会文明的进步而进步。具体来说,民政工作运作的发展规律表现在以下几方面。
    1、民政工作运作手段随着经济社会的发展而日趋综合化
    这一点,前面已经有所提及。以往,民政开展工作、推动工作基本都是运用行政手段,随着市场经济的发育,综合运用行政、市场、法律和社会手段管理和解决民政有关问题逐渐增多。比如,为解决重点优抚对象“看病难”问题而建立的以优抚门诊为基础、住院保险为主体、大病救助为补充的“三位一体”医疗体系,就是综合运用行政、市场和社会手段的体现,今后,综合运用多种手段来推进民政工作,将越来越明显。
     2、民政工作运作过程随着社会文明的发展而日趋透明化
    长期以来,普通民众受传统观念的影响,政治参与意识不强,民主觉悟也不高,一直以来只是被动的接受政府的安排而没意识到如何积极主动地维护自身的权利,对政府部门的工作基本上不存在透明化的要求。而随着社会文明的发展,人们已经开始关注自己的切身利益,并且随着民主法治的不断深入,这种关注将会更加密切,群众会要求反映自己的合理诉求、维护自己的知情权利,这就使得民政工作的运作逐渐呈现出透明化的鲜明特征,各项工作的决策、执行、反馈、评估都逐渐做出新的调整,实现运作过程的公开化透明化。目前一些社区在建设过程中已经实现了社区服务公开、优抚服务公开、福利彩票福利金使用公开等等透明化措施,随着社会的发展,这种透明度将会逐步扩大,范围会越来越广。
    3、民政工作的运作方式随着科技的发展而日趋现代化
    在信息沟通方式落后的社会中,民政工作无论是在决策、执行,还是监督、反馈过程中都只能采用传统的、低效的、封闭式的方式,导致了运作效率的低下。在科学技术飞速发展的今天,便利、快捷、优质和高效则是民政工作运作方式的必然要求,加强基层服务网络建设和加快工作手段现代化进程已成为提高民政工作效率的必要条件,智能化、网络化、信息化建设已经在民政相关部门逐渐普及,民政工作运作方式随着科技的发展实现了质的飞跃。
    4、民政工作运作的主体随着社会主体意识的发育而日趋多元化
    传统的民政工作运作主体仅仅是政府,行为模式表现为单向和单一性,基本排斥非政府组织、民间力量乃至社会个体参与民政工作,随着民主进程的推进、主体意识的发育,现在,民政也逐渐把市场能做的交给了市场、社会能做的交给了社会、群众能做的交给了群众,民间组织和基层群众逐步成为民政工作运作的主体之一。今后,改进民政工作的方式方法,建立民政部门与社会的合作机制,各方在平等的基础上沟通、互助与合作,将成为一个新的课题。
    民政工作的发展规律还需要我们在实践中进一步的探索和把握,需要民政工作人员和相关理论研究人员共同努力,在理论与实践相结合的基础上进一步的探究和深化。探寻规律是为了指导实践,探寻民政工作发展规律,是为了指导民政工作的实践,更好的推进民政工作的发展,使民政工作在社会主义和谐社会的构建过程中充分发挥其基础和动力作用,早日实现和谐社会的理想蓝图。

 
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